MSA-AUI-04-058-2019 24 de octubre del 2019 Señores Comité Cantonal de Deportes y Recreación Asunto: Última advertencia y aporte de Jurisprudencia adicional sobre pagos salariales en exceso en el Comité Cantonal de Deportes. Estimados señores: Esta es la última advertencia que la auditoría interna hará al Comité Cantonal de Deportes, relativo a la corrección y recuperación de salarios pagados en exceso a funcionarios de ese Comité. En caso de no evidenciarse acciones concretas y oportunas de parte de la Junta Directiva y funcionarios responsables, la auditoría interna iniciará los informes preliminares de relaciones de hechos por eventuales responsabilidades administrativas, civiles y penales; y los presentará ante las instancias administrativas correspondientes, así como la Procuraduría de la Ética Pública, la Contraloría General de la República y el Ministerio Público. Por favor leer con mucha atención lo expuesto en el presente documento porque se aporta Jurisprudencia adicional de los siguientes órganos: ? Sala Constitucional, ? Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, ? Procuraduría General de la República. La Jurisprudencia que se aporta versa sobre el tema de recuperación de pagos salariales en exceso hechos por error a empleados públicos y la forma de corregir los salarios a su monto correcto. Como se detalla más adelante, los pagos salariales en exceso por error de la administración no son derechos adquiridos, ni generan prerrogativa alguna, porque un error no genera derecho. No se requiere proceso especial ni proceso ordinario alguno De acuerdo con las resoluciones de la Sala Constitucional y la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, la administración está facultada a recuperar esos dineros sin ningún proceso administrativo ordinario previo, eso sí debe prever que a los funcionarios a quienes se les deducirá de su salario lo pagado de más, no se les cause una situación económica difícil en la cual no tengan para pagar sus necesidades básicas, por ello es que el Comité Cantonal debe reunirse con cada uno de los empleados y llegar a un consenso sobre el monto periódico a deducir a cada empleado para resarcir lo pagado en exceso. Los pagos en exceso son fondos públicos Los pagos hechos de más son FONDOS PÚBLICOS y si no se pagaron con base en ninguna LEY ni en acto administrativo motivado, fue un error y su recuperación no reviste ningún proceso complicado, simplemente debe reunirse representante patronal y cada empleado y llegar a un acuerdo que no perjudique desproporcionadamente al trabajador. Corrección inmediata del salario EL salario debe corregirse inmediatamente porque como ya se dijo anteriormente, el pago en demasía se da por un error administrativo, que está generando un enriquecimiento sin causa de los actuales empleados del COMITÉ CANTONAL DE DEPORTES. De debe actuar a la mayor prontitud y detener esos pagos indebidos, procediendo a corregir los salarios a su monto correcto y acordar la devolución con cada funcionario. Ya han transcurrido casi dos años de la detección del error y no se ha realizado ninguna acción efectiva de recuperación y corrección de parte de las Juntas Directivas del Comité Cantonal, el trabajo se ha concentrado en esperar que la abogada municipal tenga tiempo de atender y asesorar realmente al Comité, sin embargo, el tiempo sigue transcurriendo y no se corrigen los salarios incorrectos, ni se negocia la devolución de los pagos hechos en exceso. La deuda continúa creciendo cada vez más y los funcionarios del Comité continúan recibiendo su salario de forma incorrecta, lo cual implica un enriquecimiento sin causa con fondos públicos producto de un error que no genera derechos a los empleados. Criterio de la Procuraduría General En varias oportunidades la Procuraduría General de la República se ha referido a problemas similares al ocurrido en el Comité Cantonal en relación con pagos hechos en exceso a favor de servidores públicos, y su posterior recuperación administrativa. El más ilustrativo de todos, es el que a continuación se transcribe: "No cabe duda de que la situación descrita debe enfocarse desde la óptica de dos disposiciones legales previstas en cuerpos normativos distintos, pero que no guardan dudas acerca del proceder que debe adoptar ese Instituto, ante el problema que nos ocupa. En efecto, es preciso transcribir aquí lo dispuesto por el artículo 803, párrafo primero del Código Civil que dice así: "El que, por error de hecho o de derecho, o por cualquier otro motivo, pagare lo que no debe, tendrá acción para repetir lo pagado" Por su parte, el numeral 173 del Código de Trabajo, en su párrafo segundo dispone que: "Las deudas que el Trabajador contraiga con el patrono por concepto de anticipos o por pagos hechos en exceso se amortizarán durante la vigencia del contrato en un mínimo de cuatro períodos de pago y no devengarán intereses. Es entendido que al terminar el contrato el patrono podrá hacer la liquidación definitiva que proceda". De los preceptos antes transcritos, no puede obviarse en modo alguno, que el Patrono cuenta con suficiente base legal para exigirle a los funcionarios que recibieron dineros, o salarios pagados de más, la correspondiente devolución de los mismos, proceder este que en forma terminante deberá acordar el patrono en virtud de la imposibilidad de otorgar ventajas a sus servidores, que no sean las que emanen de la propia ley (principio de legalidad), máxime cuando de lo que se trata es de "fondos públicos" que no les corresponden. Hay que resaltar, que los pagos hechos de más, en exceso, por tratarse de un error de la Administración, no genera ninguna obligación para la entidad patronal, ni un derecho para los trabajadores. En esto la jurisprudencia ha sido contundente al manifestar: "Error del patrono en cuanto a salarios pagados de más a su trabajador, desnaturaliza cualquier supuesto elemento vinculatorio, por existir vicio que invalida los acontecimientos de los cuales se trata de inferir la realidad que sirva de fundamento al trabajador para reclamar algo que le beneficie" (Sala de Casación, No. 125 de las 15:00 horas del 15 de octubre de 1975) (...) En consecuencia, de todo lo expuesto se arriba a la conclusión de que la solución al problema planteado es proceder a rebajar todo el dinero pagado de más (...)" (Dictamen C-052-90 de 2 de abril de 1990). Pronunciamiento de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia Por su parte, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia admite que la compensación es uno de los modos de extinción de las obligaciones, pero reafirma que en materia laboral, tal instituto está legalmente restringido y sólo se puede aplicar en los casos taxativamente previstos. ( … ) “… no obstante dicha regla se flexibiliza, como en el caso de las deudas que el trabajador contraiga con el patrono o con sus asociados, familiares o dependientes, las cuales se admite que serán compensables o amortizables en la proporción en que sean embargables los respectivos salarios (artículo 36 Ibídem); igual ocurre con las vacaciones, las cuales si bien son incompensables en principio, tienen sus excepciones (artículo 156 Ibídem), y finalmente la posibilidad de compensación prevista por el numeral 173 del Código de Trabajo (Véase al respecto la sentencia Nº 2003-00362 de las 15:30 horas del 11 de julio del 2003).” Abiertamente la Sala Segunda con base en lo dispuesto por el numeral 173 del Código de Trabajo, ha establecido que cuando un trabajador ha contraído deudas con su patrono, por pagos hechos en exceso, y no por otro concepto, estos rubros podrán ser amortizados durante la vigencia del contrato, tal y como lo indica esa norma; esto es, en un mínimo de cuatro períodos de pago y no devengarán intereses. Sin embargo, si concluye el contrato de trabajo, la entidad patronal podrá hacer la liquidación definitiva que proceda (Véanse al respecto, entre otras, las resoluciones Nº 376-95 de las 10:30 horas del 10 de noviembre de 1995, No.151-99 de las 15:20 horas del 2 de junio de 1999, No.2001-00145 de las 10:00 horas del 28 de febrero del 2001 y No.2002-00448 de las 10:10 horas del 6 de setiembre del 2002). Sentencias y Resoluciones de la Sala Constitucional En relaciones de empleo público, regidas de manera esencial por principios y disposiciones normativas de Derecho Administrativo, de acuerdo con lo establecido el artículo 51 del Estatuto de Servicio Civil, la norma contenida en el citado artículo 173 del Código de Trabajo, resulta supletoriamente aplicable; y así lo ha admitido la propia Sala Constitucional en su jurisprudencia (Véanse, entre otras, las sentencias Nº 837-94 de las 16:51 horas del 16 de febrero de 1994, No. 2001-07267 de las 09:30 horas del 27 de julio del 2001). Por lo tanto, según lo dispuesto en el artículo 173 citado anteriormente, la Administración Pública, en su condición de entidad patronal, está obligada a recuperar los pagos efectuados en exceso a favor de sus servidores, tal y como lo indica esa norma. “En el caso de recuperar dineros que se han pagado en exceso a favor de empleados y servidores públicos, la Sala Constitucional ha considerado que es esencial el concepto de probidad, elemento que a su juicio del Órgano Constitucional debe estar presente permanentemente en la relación de servicio del Estado y sus funcionarios y empleados, de forma tal que no se puede prescindir de la buena fe y del correcto comportamiento que deben cumplir los servidores públicos; por otra parte, son importantes los principios de igualdad y de justicia, que regulan la materia salarial; de manera que si se han establecido por la vía del convenio, reglas claras y unívocas que determinan cómo se calcula y paga el salario, las infracciones a esas reglas, exigen que se revise, directamente, lo actuado, para evitar que se dé un enriquecimiento ilícito del servidor, ni que el Estado cometa una injusticia pagando de menos. Así las cosas, por las limitaciones a que están sometidos los servidores públicos, y sobre todo en aplicación del principio de legalidad presupuestaria, pues en el fondo se trata del manejo de los fondos públicos, se exige hacer los rebajos respectivos a fin de recuperar esos dineros (Resolución Nº 2001-06692 de las 14:13 horas del 17 de julio del 2001).” La Sala Constitucional reiteradamente ha insistido en que la recuperación del dinero pagado de más, es decir, recibido indebidamente por los servidores, es una actuación legítima de la Administración, ( … ) ( Resolución 2000-05645 de las 10:20 horas del 7 de julio del 2000, 2001-5825 del 29 de junio del 2001 y Resolución 2001-08289 de las 09:17 horas del 17 de agosto del 2001), pues al tenor de lo dispuesto en los artículos 203 de la Ley General de la Administración Pública y 173 del Código de Trabajo, la Administración está obligada a repetir los pagos efectuados por error o en exceso a favor de sus servidores (resolución Nº 2001- 07309 de las 10:12 horas del 27 de julio del 2001), sin que sea preciso para ello efectuar un procedimiento ordinario (resoluciones No. 2000-05645 op. cit., resolución 2001-06885 de las 17:26 horas del 17 de febrero del 2001 y resolución 2001-07716 de las 09:21 horas del 10 de agosto del 2001. Criterio que fue sostenido en nuestro dictamen C-135-2000 de 15 de junio del 2000).” Inicialmente la jurisprudencia constitucional estimó que lo adecuado en estos casos era que la entidad patronal comunicara al empleado, como una especie de arreglo de pago (resolución Nº 2001-07361 de las 11:04 horas del 27 de julio del 2001), la respectiva intención de rebajo, de forma que el empleado pudiera tener seguridad del monto adeudado y de la forma en que oficiosamente se harían los rebajos de su salario, de modo que se preparara y tomara las previsiones del caso; comunicación que a criterio de la Sala no constituía, de ninguna forma, una sanción administrativa, producto de un procedimiento sancionatorio, sino que era el cobro de una deuda laboral (Resolución Nº 2001-06803 de las 16:04 horas del 17 de julio del 2001, 2001-06807 de las 16:08 horas del 17 de julio del 2001, 2001-06808 de las 16:09 horas del 17 de julio del 2001, 2001-06885 op. cit., 2001-07716 op. cit, 2001-08044 de las 14:49 horas del 10 de agosto del 2001, 2001-08128 de las 16:13 horas del 10 de agosto del 2001, resolución 2001-08289 op. cit., resoluc. 2001-09467 de las 10:44 horas del 21 de setiembre del 2001). Sin embargo, pese a lo expuesto, en un Voto posterior a los anteriores, la Sala Constitucional menciona expresamente un cambio de criterio, y en lo que interesa advirtió: "En cuanto a rebajo de las sumas pagadas de más, si bien, en diversas ocasiones, a propósito de los recursos en donde se discute el pago indebido de dineros por parte del Estado, se ha indicado que es necesario una comunicación previa, la Sala considera que dicho procedimiento no es necesario dado que dichos dineros son fondos públicos y como tales están sujetos a la fiscalización del Estado; de forma tal que, no se crean derechos subjetivos, puesto que se trata de un acto inexistente y no anulable. En el presente caso, no se requería ningún procedimiento para cobrarle los dineros pagados de más a la recurrente, sino que puede procederse directamente al rebajo de las mismas" (Resolución Nº 2001-11082 de las 12:21 horas del 26 de octubre del 2001); criterio que ya había sostenido anteriormente, en precedentes aislados, según los cuales: "no es necesario notificar la decisión antes de aplicar los rebajos, porque el interesado desde el momento mismo en que recibió y aprovechó el pago en exceso estaba enterado de su lógica obligación de devolverlo" (resolución Nº 2001-07267 op. cit.). Procede hacer la advertencia que este último pareciera ser el criterio jurisprudencial actual en caso de pagos salariales en exceso, dado que en dos recursos de amparo, resueltos en el año 2002, en los que se analizaba sobre rebajos salariales con base en el artículo 173 del Código de Trabajo, y en los que de acuerdo con sus antecedentes, no hubo comunicación previa al rebajo, la Sala consideró que la actuación de la Administración, no había sido arbitraria ni ilegal, y los declaró sin lugar, pues basta con que dichos rebajos se hayan aplicado en más de cuatro tractos (Resoluciones Nºs 2002-00651 de las 11:17 horas del 25 de enero del 2002 y 2002-07385 de las 08:48 horas dek 26 de julio del 2002). Por último, ha sido constante el criterio de la Sala Constitucional de que los rebajos que se lleguen a aplicar sobre el salario, en razón de pagos hechos por error o en exceso, deban ser proporcionales, es decir, que no sean de tal dimensión que afecten el contenido del salario al que tiene derecho el trabajador como contraprestación del servicio brindado. El trabajador requiere de su salario para cubrir sus necesidades y las de su familia, por lo tanto, los rebajos deben ser proporcionadamente, para que el empleado pueda cubrir al menos las necesidades básicas (Nº 229-94 de las 9:36 horas del 14 de enero de 1994, 2000-05645, 2001-06885 op. cit., 2002-07385 op. cit. y 2002-01197 op. cit.). En resumen, la jurisprudencia constitucional analizada de acuerdo con lo establecido en los artículos 203 de la Ley General de la Administración Pública y 173 del Código de Trabajo, la Administración está obligada a recuperar los dineros pagados por error o en exceso a favor de sus servidores; esto mediante rebajos directos de planillas, aplicados en forma proporcional a sus salarios, y en al menos cuatro tractos y sin intereses. Lo anterior sin perjuicio de realizar arreglos de pago con los interesados. Sala Constitucional (Jurisprudencia más reciente) A continuación se mencionan dos de las más recientes resoluciones de la Sala Constitucional (de los años 2009 y 2011), es muy importante que el Comité Cantonal de Deportes aplique lo aquí detallado dado que es lo mismo dicho en 2002 y años anteriores: Resolución Nº 00146 - 2009 “(…) Ahora bien, la Sala ha considerado que la Administración puede recuperar, por medio del rebajo salarial, los montos pagados en exceso, para lo que no requiere tramitar el procedimiento ordinario que fija la Ley General de la Administración Pública, es requisito necesario que esto se comunique previamente al funcionario, haciendo de su conocimiento –al menos- las sumas adeudadas, el número de tractos en los que procede el reintegro y el monto mensual de la deducción, así como el hecho que la suma a deducir, mensualmente, le permita recibir un monto de salario suficiente para satisfacer sus necesidades básicas (al respecto, véanse entre otras las sentencias 2001-7309 y 2002-4842). Es decir que, dicho rebajo no puede aplicarse unilateralmente en forma intempestiva, sin que se le conceda al funcionario la oportunidad de impugnar los montos que se le pretenden rebajar, o bien, las causales de los mismos, porque de lo contrario se estarían violando las garantías del debido proceso. ( … ) Sala Constitucional Resolución Nº 13165 - 2011 “.(…) Si bien la Sala ha aceptado que la Administración puede recuperar por medio del rebajo salarial los montos pagados en exceso para lo que no se requiere seguir el procedimiento ordinario que fija la Ley General de la Administración Pública (al respecto, véanse sentencias número 4191-96, 5328-96, 3092-97, 728-98, 2000-4083, 2000-05645, 2001-6804 y 2001-7309), también es lo cierto que ha aclarado que tales rebajos son aceptables, siempre y cuando se comunique previamente al trabajador – al menos- las sumas adeudadas, el número de tractos en los que procede el reintegro, el monto mensual de la deducción y la suma a deducir mensualmente que le permita recibir un monto de salario suficiente para satisfacer sus necesidades básicas. ( … ) Salario escolar y devolución pagos en exceso Según la Opinión Jurídica de la Procuraduría General OJ-252-2003 del 1 de diciembre del 2003, en cuanto al salario escolar del Sector Público, que nuestra jurisprudencia administrativa ha definido como un ajuste adicional y acumulativo del salario por concepto de costo de vida, que se paga diferidamente en el mes de enero de cada año, por lo que se constituye como parte integrante del salario, por ende como salario puede ser objeto igualmente de la compensación expresamente autorizada por el artículo 173 del Código de Trabajo, en razón de pagos hechos en exceso. (Dictámenes C-002-2001 de 4 de enero del 2001, C-297-2001 de 26 de octubre del 2001 y C-321-2002 de 28 de noviembre del 2002). Advertencia final de la Auditoría Interna Se da un último plazo de 15 días impostergables para que el Comité Cantonal de Deportes inicie el rebajo de los pagos en exceso hechos en el CCDR y la debida corrección inmediata de los salarios, después de leído el presente documento en Sesión de Junta Directiva del Comité. Así debe aparecer expresamente en las Actas de este Órgano Colegiado. En caso de continuar con la desidia e inacción en este tema, con el propósito de establecer responsabilidades administrativas, civiles y penales, la auditoría interna gestionará las acciones correspondientes e interpondrá las denuncias respectivas ante el Ministerio Público, la Procuraduría de la Ética Pública, la Contraloría General de la República y el Concejo Municipal, los eventuales responsables serían los anteriores y actuales directores de Junta Directiva y funcionarios de la administración de este Comité. Atentamente, Lic. Mario Chan Jiménez Auditor Interno 1